На стената
ДОСЛОВНО решението на Конституционния съд за Делян Пеевски
ДОСЛОВНО решението на Конституционния съд за Делян Пеевски
Снимка: Sofia Photo Agency, архив
РЕШЕНИЕ № 7
София, 8 октомври 2013 г.
Конституционно дело № 16 от 2013, съдия докладчик Румен Ненков
Конституционният съд в състав: Председател: Димитър Токушев и членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова , Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 8 октомври 2013 г. конституционно дело № 16/2013 г., докладвано от съдията Румен Ненков.
Производството е по чл. 72, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 3 от Конституцията на Република България.
Предмет на разглеждане по същество е искане на деветдесет и шест народни представители от 42-ото Народно събрание за установяване на настъпила на 14 юни 2013 г. несъвместимост с положението на народен представител на Делян Славчев Пеевски, поради изпълнение на друга държавна служба, и предсрочно прекратяване на пълномощията му на народен представител.
Вносителите твърдят, че на 14 юни 2013 г. с решение на Народното събрание народният представител Делян Славчев Пеевски е бил избран за председател на Държавна агенция „Национална сигурност” (ДАНС), след което в новото си качество е положил изискуемата по закон клетва и е започнал фактическото изпълнение на съответната държавна служба. Считат, че по този начин по отношение на него е възникнала несъвместимост с положението на народен представител, поради което искат Конституционния съд да упражни правомощието си по чл. 72, ал. 2 във вр. с ал.1, т. 3 от Конституцията като установи несъвместимостта и прекрати предсрочно пълномощията му на народен представител.
Като заинтересувани страни по делото са конституирани Делян Славчев Пеевски, Народното събрание, президентът на Република България, Министерският съвет, Върховният административен съд, Централната избирателна комисия, Българският хелзинкски комитет, Асоциацията „Прозрачност без граници” и Центърът за изследване на демокрацията.
Постъпили са писмени становища от Делян Пеевски, президента на Република България, Българския хелзинкски комитет и Центъра за изследване на демокрацията.
В становището си Делян Пеевски се позовава на обстоятелството, че продължава да бъде народен представител, тъй като Народното събрание не е гласувало оставката, която е подал във връзка с избора, но впоследствие е оттеглил. Твърди, че фактическият състав по избирането му за председател на ДАНС не е завършен, защото няма изрично решение на Народното събрание за прекратяване на пълномощията му като народен представител, както и поради липсата на подписан от него акт за встъпване в друга държавна длъжност. Развива и тезата, че дори и да се приеме хипотетично, че на 14 юни 2013 г. е възникнала „несъвместимост”, с последвалата на 19 юни 2013 г. отмяна на решението за избор на Народното събрание тази „несъвместимост” е била прекратена, не е била налице към момента на подаване на искането и няма да бъде налице към момента на произнасянето на Конституционния съд. По тези съображения Пеевски моли искането да бъде отхвърлено като неоснователно.
На заинтересувания народен представител е била предоставена и възможността по чл. 26 ЗКС да даде лични обяснения пред Конституционния съд в заседанието на 8 октомври 2013 г., но той не се е възползвал от нея.
Президентът счита, че трудовото правоотношение на Делян Пеевски като председател на ДАНС е възникнало на 14 юни 2013 г. с избирането му от Народното събрание на този пост и полагането на клетва по чл. 8а ЗДАНС. С това е настъпила несъвместимост с положението му на народен представител, поради което предлага искането като основателно да бъде уважено. В становището си поставя и въпрос за неконституционност на решението на парламента от 19 юли 2013 г. за отмяна на избора, което обаче не е оспорено пред Конституционния съд по надлежния ред, поради което е извън предмета на конституционния контрол.
Българският хелзинкски комитет поддържа, че пълномощията на Делян Пеевски са прекратени ex lege с подаването на оставка, считайки, че последвалото й оттегляне е правно ирелевантно. Освен това изразява становище, че на 14 юни 2013 г. същият е изпълнявал друга държавна служба, с което е възникнала несъвместимост с положението му на народен представител, като счита, че обстоятелството, че изпълнението е било кратковременно е без правно значение. Затова предлага Конституционния съд да установи кумулативно, че са налице и двете основания за предсрочно прекратяване на мандата на народен представител.
Центърът за изследване на демокрацията счита, че в периода от избирането му за председател на ДАНС с решение на парламента от 14 юни 2013 г. до отмяната на същото решение Делян Пеевски се е намирал в условията на несъвместимост по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, тъй като е заемал друга държавна служба. Предлага Конституционният съд на основание чл. 72, ал. 2 от Конституцията да установи несъвместимостта и прекрати предсрочно депутатските му пълномощия.
Като обсъди данните по делото, съображенията на вносителя на искането и представените от част от конституираните заинтересувани страни становища, Конституционният съд прие следното:
Делян Славчев Пеевски е придобил положението на народен представител от 42-ото Народно събрание, избран с листата на Политическа партия „Движение за права и свободи” в 13 многомандатен избирателен район – Пазарджишки, въз основа на резултатите от произведените на 12 май 2013 г. парламентарни избори, обявени с решения 2643-НС/15.05.2013 г. и 2652/17.05.2013 г. на Централната избирателна комисия, и положената на 21 май 2013 г. депутатска клетва по чл. 76, ал. 2 от Конституцията. С решение на Народното събрание от 14 юни 2013 г. на основание чл. 84, т. 8 и чл. 86, ал.1 от Конституцията и чл. 8, ал.1 от Закона за Държавна агенция „Национална сигурност” (ЗДАНС) по предложение на министър-председателя на Република България е бил избран за председател на агенцията и незабавно е положил изискуемата по чл. 8а ЗДАНС клетва.
С оглед на избора Делян Пеевски подал оставка като народен представител с искане да бъде приета от Народното събрание на основание чл. 72, ал. 2 във вр. с ал.1, т.1 от Конституцията (молба вх. № 354-00-374/14.06.2013 г.). Още на същата дата осъществил работни срещи с ръководни служители на ДАНС, главния прокурор и министъра на вътрешните работи. В качеството си на новоизбран председател на ДАНС дал интервю за вестник „Преса”, публикувано на 15 юни 2013 г.
Със заявление вх. № 354-00-385/17.06.2013 г. Пеевски оттеглил подадената от него оставка като народен представител и същата не е гласувана от Народното събрание. На 19 юни 2013 г. Народното събрание е отменило решението си за избиране на председател на ДАНС, прието на 14 юни 2013 г.
При така установените безспорни фактически положения искането на народните представители не получи изискуемата по чл. 15, ал. 2 ЗКС подкрепа на повече от половината (най-малко 7 гласа) от всички съдии в Конституционния съд, поради което беше отхвърлено.
І. Според съдиите Димитър Токушев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Стефка Стоева, Борис Велчев и Гроздан Илиев искането е неоснователно по следните съображения:
Несъвместимостта има едно и също съдържание както в публичното, така и в частното право, както когато е първоначална, така и когато е последваща. Съдържанието й е еднакво и в случаите, когато засяга изпълнението на държавна служба и когато се отнася до изпълнението на определена дейност. В този смисъл е и Решение № 5 от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. Правната уредба на несъвместимостта има за цел да не допусне и да попречи на изпълнението на държавна служба или на друга дейност, по начин, който би влязъл в противоречие или би поставил под съмнение изискванията за независимост и добросъвестност при осъществяване на пълномощия, на права и задължения. Несъвместимостта решава въпроса как трябва да се развие възникнало конкретно правоотношение с оглед възможността да се упражняват правата и задълженията по него. Тя предполага две паралелни правоотношения, едно от които Конституцията повелява да бъде премахнато. Отстраняването й може се постигне единствено чрез волеизявление за прекратяване на едното от правоотношенията от лицето, което е страна по двете правоотношения. Друг правен субект със свое волеизявление би могъл да прекрати несъвместимостта по определен ред само в случай, че тя не е прекратена от самото лице в сроковете, установени в закона.
Несъвместимостта е правен институт, чиято уредба се съдържа в Конституцията (чл. 68). Законът за предотвратяване на конфликт на интереси /обн., ДВ бр. 94 от 2008 г., посл. изм. ДВ бр. 15 от 2013/ (ЗПУКИ) е общият закон,който въвежда съответни принципи, правила и процедури по отношение на несъвместимостта при заемането и осъществяването на публични длъжности от лицата по чл. 3 от закона, между които са и народните представители. Редица други закони като Кодексът на труда, Законът за държавния служител, Законът за Конституционен съд, Законът за съдебната власт, Законът за МВР също установяват правила във връзка с този институт.
Членството на Република България в Европейския съюз наложи приемането на общ закон, който да урежда материята с несъвместимостта. В изпълнение на тези изисквания, през 2008 година е приет Законът за предотвратяване и установяване на конфликта на интереси. Като елемент от държавната политика за предотвратяването на конфликта на интереси, в закона е посветена отделна глава на несъвместимостта. Поради променената законодателна среда след приемането на Република България в Европейския съюз, постановеното в Решение на КС № 4 по к.д. № 2 от 1995 г. по отношение на пар. 7 от ПЗР на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, приет от 37-то Народно събрание, е загубило значението си.
В процедурата по чл. 72, ал. 2, т. 3 от Конституцията, Конституционният съд решава конкретен правен спор. В тези случаи, като и при произнасяне по спорове за законност на избора на президент, вицепрезидент и народен представител, Конституционният съд е обвързан от разпоредбите на Конституцията и на законите, а не от съдебната практика.
Конституцията забранява на народните представители да са в несъвместимост - да изпълняват друга държавна служба или да извършват дейност, която според закона е несъвместима с положението им /чл. 68, ал. 1 от Конституцията/. Този конституционен текст не изчерпва правната уредба и препраща тя да бъде уредена със закони. Както вече се е произнесъл Конституционният съд с Решение № 2 от 26 февруари 1992 г. по к.д. № 2 от 1992 г., законодателят не е дал легално определение за несъвместимост по смисъла на чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията, поради което същността му трябва да се анализира в контекста на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, законодателството и принципите, на които се основава нашата Конституция. Тя поставя пред народните представители правното задължение да не допускат състояние на несъвместимост и следва да им осигури възможност да могат да изпълнят това свое задължение. Правото не познава случаи, в които се възлага задължение на едно лице, без да му се осигури възможност да го изпълни. Наличната още от момента на избора на народен представител, както и впоследствие възникналата несъвместимост, трябва да бъдат прекратени в подходящ срок и при спазване на съответна процедура. Бездействието на народния представител след изтичане на този срок да подаде оставка или да премахне несъвместимостта по друг начин е основание да доведе до предсрочното прекратяване на пълномощията му от Конституционния съд.
Законодателството на Република България последователно провежда принципа, че прекратяването на несъвместимост, както първоначална, така и последваща, се извършва по ред и срок, установени със закон. Този принцип е прокаран в Закона за Конституционен съд /чл. 6, ал. 3/, Закона за местното самоуправление и местната администрация /чл. 41, ал. 3/ и Закона за предотвратяване и установяване на конфликта на интереси /Глава трета/. Правото изисква негативните последици от несъвместимостта да не настъпват автоматично, а само ако не е отстранена по съответната процедура и в срок.
Разбирането, че несъвместимостта автоматично обвързва Конституционния съд предсрочно да прекрати правомощията на народен представител не може да бъде споделено. Прекратяването на правомощията на народен представител не засяга единствено и само неговите интереси, но и политическите интереси на избирателите, които той представлява в Парламента. Автоматичното прекратяване на пълномощията, без сериозната конкретна преценка на всеки отделен случай с оглед на критериите, посочени в Тълкувателно решение на Конституционния съд № 5 от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. би довело до неблагоприятни последици не само за народния представител, но би представлявало и акт на ревизия на волята на избирателите. Подобно разбиране изкуствено поставя редица народни представители в безизходно положение, защото към деня на избора са били магистрати, кметове или са участвали в управителни и контролни органи на търговски дружества, както и еднолични търговци. Такова е положението в 41-то и 42-то Народно събрание, където народни представители от различни парламентарни групи са декларирали несъвместимост в съответствие със ЗПУКИ. Недопустимо е народни представители, защото са изпълнили задълженията си по ЗПУКИ, да бъдат държани в зависимост от техните политически опоненти или от други субекти по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, които във всеки момент могат да поискат от Конституционния съд установяване на несъвместимост и предсрочното прекратяване на пълномощията им. Изводът, че последиците от несъвместимостта за народните представители настъпват незабавно и необратимо, на практика ограничава правото им да бъдат избирани в Парламента. Ако възприеме такова тълкуване, Конституционният съд би дописал условията за избираемост, изчерпателно изброени в чл. 65 от Конституцията. Тезата, че кандидатите за народни представители предварително и на свой риск трябва да отстранят всички обстоятелства, които към деня на изборите могат да ги поставят в състояние на несъвместимост е неприемлива и нарушава Конституцията.
В досегашната практика на Конституционния съд има два случая на предсрочно прекратяване на пълномощия на народен представител поради несъвместимост. По първия е постановено Решение № 4 от 1993 г. по к.д. № 3 от 1993 г. В мотивите му се казва, че ако народният представител Стоян Ганев, избран за председател на ОС на ООН предпочете тази си длъжност, прекратяването на правомощията му трябва да стане по реда на чл. 72 от Конституцията. Месеци по късно, съдът в Решение № 10 по к.д. № 10 от 1993 г. констатира, че "няма данни, а и твърдения дори" за прекратяването на функциите на председател на ОС на ООН и предсрочно прекратява пълномощията му на народен представител поради несъвместимост. Двете решения ясно показват убеждението на Конституционния съд, че последиците от несъвместимостта не следва да настъпват автоматично и че трябва да бъде даден подходящ срок за избор на народния представител, коя длъжност да изпълнява, като по този начин преустанови несъвместимостта. Случаят с народния представител Христофор Дочев, отразен в Решение № 2 по к.д. № 2 от 1992 г. е различен и визира хипотезата, при която въпреки подадена оставка на народния представител, Народното събрание отказва да я гласува и служебно го поставя в състояние на несъвместимост, по която впоследствие Конституционният съд се произнася.
Предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител по чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията е неблагоприятна правна последица. В рамките на своите правомощия по чл. 12, ал. 1, т. 9 ЗКС, съдът следва да констатира, че народен представител е нарушил разпоредбата на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, като е изпълнявал друга държавна служба или е извършвал дейност, която според закона е несъвместима с положението му. Нарушението трябва да бъде от такъв характер, че да възпрепятства постигането на основните цели на тази разпоредба, посочени в Решение № 5 на Конституционния съд от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. и Решение № 7 на Конституционния съд от 2010 г. по к.д. № 5 от 2010 г. - да се осигури независимостта на законодателната власт и да се създадат гаранции за редовното присъствие и участие на народния представител в работата на Народното събрание. След като констатира такова нарушение, съдът въпреки волята на народния представител предсрочно прекратява пълномощията му. Правото на защита на народния представител в тази процедура се осигурява от разпоредбата на чл. 26 от Закона за Конституционния съд.
Народният представител Делян Пеевски е подал оставката си като народен представител в деня на избора му за председател на ДАНС. Той е предприел всички зависещи от него действия да отстрани възникналата несъвместимост и с действията си не е нарушил Конституцията и действащото законодателство. Конституцията и законите не поставят пред него допълнителни изисквания, за да бъде поведението му правомерно и неподлежащо на санкцията по чл. 72, ал. 1 от Конституцията. Колкото до тезата, че пълномощията на народен представител автоматично се прекратяват, когато той бъде избран от Народното събрание на друга длъжност не може да бъде споделена, тъй като така ще бъде дописан чл. 72 от Конституцията.
ІІ. Според съдиите Благовест Пунев, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов и Анастас Анастасов искането е основателно по следните съображения:
С определението по допустимостта на искането от 4 юли 2013 г. Конституционният съд е приел да се произнесе по същество в рамките на правомощието си по чл. 72, ал.2, пр.1 във вр. с ал. 1, т.3, пр. 2 от Конституцията, т.е. по искането за установяване на несъвместимост по чл. 68, ал. 1 от Конституцията – изпълнение на друга държавна служба, и съответно – прекратяване на пълномощията на народния представител на това основание. С оглед мотивационната част на искането може само да се отбележи, че подаването на оставка от Пеевски като народен представител и произнасянето по нея от парламента, до който е адресирана, не съставляват елементи на фактическия състав, предпоставящ възникването на основаното на проведения избор друго служебно правоотношение.
Считаме, че на 14 юни 2013 г. с обявяването на избирането на Делян Пеевски за председател на ДАНС по предложение на министър-председателя и полагането от него на изискуемата от чл. 8а ЗДАНС клетва са били осъществени всички юридически факти, необходими за заемане на съответната държавна служба по смисъла на чл. 68, ал. 1, пр. 1 от Конституцията – председател на ДАНС. За избраното лице не е съществувала никаква правна пречка да започне фактическото изпълнение на възложените му от закона правомощия, както е станало и в действителност.
Вярно е, че за да възникне служебното правоотношение с държавен служител в ДАНС законът изисква не само заемане на длъжността, но и формално писмено удостоверено встъпване с полагане на законоустановена по съдържание клетва и подписване на клетвен лист (чл. 57 ЗДАНС). Това изискване обаче не се отнася за председателя на ДАНС, който по силата на чл. 19, ал.4, т.1 от Закона за администрацията се счита за орган на изпълнителната власт и като такъв поначало не отговаря на условията за държавен служител (чл. 2, ал.1 и чл. 3, т.1 от Закона за държавния служител).
В изпълнение на службата си непосредствено след избора и полагането на клетвата на 14 юни 2013 г. Делян Пеевски е провел работни срещи с ръководни служители на ДАНС, главния прокурор и министъра на вътрешните работи, на които са били обсъдени въпроси, свързани със задачите на агенцията и взаимодействието й със сродните правозащитни органи и институции. В качеството си на новоизбран председател на ДАНС е дал и интервю за вестник „Преса”. С тези свои действия Пеевски фактически е изпълнявал правомощията си по организацията, ръководството и представляването на агенцията (чл. 9, ал.1, т.1 и 2 ЗДАНС).
Въпросът дали народните представители могат да изпълняват и функции като членове на държавни агенции е решен с Тълкувателно решение № 5/1993 г. по к.д. № 6/1993 г. на Конституционния съд, което е дало недвусмислен отговор, че това не се допуска от чл. 68, ал.1, пр. 1 от Конституцията (вж. в същия смисъл и мотивите на Решение № 4/1993 г. по к.д. № 3/1993 г.). Тази констатация с още по-голяма сила важи и за лицето, което е ръководител на такава агенция. Понятието „държавна служба” е конституционно, а не законово, защото за разкриване на неговото съдържание Конституцията не препраща към друга законодателна уредба. Това е отразено и в трайната практика на Конституционния съд – Тълкувателно решение № 5/1993 г. по к.д. 6/1993 г. и Тълкувателно решение № 4/1993 г. по к.д. № 3/1993 г.
За разлика от несъвместимостта в хипотезата на чл. 68, ал. 1, пр. 2 от Конституцията – извършване на дейност, която според закона е несъвместима с положението на народен представител, несъвместимостта по чл. 68, ал. 1, пр. 1 от Конституцията не е обвързана с разпоредбите на друг специален закон и не предвижда срок за отстраняването й. Затова в случая прякото действие на изричната разпоредба на основния закон изключва приложимостта на чл. 13 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Следователно към 14 юни 2013 г., като е изпълнявал държавната служба, на която е бил избран, Делян Пеевски е изпаднал в състояние на несъвместимост с положението на народен представител – основание за предсрочно прекратяване на пълномощията му по чл. 72, ал.1, т.3, пр.2 от Конституцията.
В становището на Делян Пеевски е направено възражение, че дори и да се приеме, че кратковременно е изпълнявал друга държавна служба, несъвместима с положението му на народен представител, впоследствие това изпълнение е било преустановено към момента на внасянето на искането в Конституционния съд и няма да бъде налице към момента на произнасянето на съда. Тези доводи също са неоснователни. Състоянието на несъвместимост по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, независимо от неговото времетраене, опорочава непоправимо депутатския статус. При установяването му от Конституционния съд по реда на чл. 72, ал.2, пр.3 във вр. с ал.1, т. 3, пр.2 от Конституцията пълномощията на съответния народен представител подлежат на предсрочно прекратяване. Единственото изключение от това принципно положение е предвидено в чл. 68, ал. 2 от Конституцията при избиране на народен представител за министър, като само в този случай депутатските пълномощия не се прекратяват, а се прекъсват в периода на заемането на поста в изпълнителната власт (вж. в този смисъл Тълкувателно решение № 8/1993 г. по к.д. № 5/1993 г. на Конституционния съд). Когато народен представител приема да заеме друга държава длъжност, освен министър, той поема и евентуалните неблагоприятната последица при освобождаване от длъжността да не може да бъде възстановен като народен представител.
Възприемането на тезата, че продължителността на несъвместимостта, съответно – прекратяването й към момента на постановяване на решението на Конституционния съд по чл. 72, ал. 2 от Конституцията, са обстоятелства с правно значение, би създало обективни предпоставки за недопустимо заобикаляне на съответните конституционни предписания в необхванатите от изключението по чл. 68, ал. 2 от Конституцията случаи. Тогава, за да запазят своя депутатски статус, изпадналите в несъвмесимост народни представители биха могли само временно да прекъснат несъвместимата дейност до произнасянето на съда, а след постигането на изгодно за тях решение да я подновят. Според Конституционния съд обаче разпоредбите на основния закон, тълкувани съобразно вложения в тях разум и действителното им съдържание, изключват възникването на такава абсурдна ситуация.
Накрая намираме, че резултатът от настоящето дело представлява неоправдано отклонение от досегашната еднозначна и непротиворечива практика на Конституционния съд, което би могло да създаде проблеми при бъдещото тълкуване на съответните конституционни норми.
ІІІ. Според съдията Цанка Цанкова искането е недопустимо по следните съображения:
Искането за установяване на несъвместимост на Делян Пеевски и прекратяване на неговите пълномощия като народен представител трябва да бъде отхвърлено на процесуално основание – чл. 22, ал. 3 и чл. 25, ал. 2 ПОДКС. Член 72 от Конституцията не може да се приложи, тъй като не е настъпила несъвместимост. Тя е изключена със самото решение на Народното събрание, с което избира народният представител Делян Пеевски за председател на ДАНС.
Решението за избор на Делян Пеевски за председател на ДАНС е прието от 42-то Народно събрание на 14.06.2013 г. (ДВ, бр.54 от 21.06.2013 г.). Пеевски е положил и дължимата в този случай клетва. В искането не се оспорва този избор, както и че избраният придобива ново качество - орган на изпълнителната власт, който може да осъществява присъщите й правомощия.
Приемането на становището, че народният представител Пеевски е в несъвместимост означава да приемем, че Народното събрание е в нарушение на чл. 8 и на чл. 68, ал. 1 от Конституцията.
Актът на решение на Народното събрание е волеизявление със сложно съдържание: - първата част, оповестена, да настъпят допустимите и предписани от закона последици т. е. да стане депутатът Пеевски ръководител на ДАНС; - втората част, имплицитно вложена в съдържанието, че той няма повече положението на народен представител. Изборът е осъществен – лицето ще бъде ръководител на служба, което е отрицание на състоянието и правомощията му на народен представител до избора. Възложено му е упражняване на правомощия вън и различни от правомощията по законодателната власт. И това е по силата на акта за избор. Нелогично е да се приеме, че лицето едновременно ще осъществява функции от двете власти. Самият избор и приемането на този избор и подписването на клетвения лист изключват старото до избора положение за участие в законодателната власт.
Конституцията изключва съвместяването на длъжности от различните власти (чл. 8 от Конституцията). Тя не позволява съвместяване на представителна власт и изпълнителна власт. Да се приеме противното, че с избора не е изключено осъществяването на функции по законодателната власт означава нарушаване на чл. 8 и чл. 68 от Конституцията. Означава, че Народното събрание нарушава принципа на разделност на властите, а върховният орган има противоконституционно поведение и предизвиква несъвместимост, установявайки при това неокончателност и двусмислие на избора. Това би било флагрантно нарушение на чл. 8 от Конституцията, каквото не може да се съдържа в съждението за избор.
Това се потвържава и от чл. 68, ал. 2 на Конституцията. Само в този случай и по изрично разпореждане по волята на конституционния законодател се установява една особена последица. Но и чл. 68, ал. 2, установяващ изключение излиза от общата, една и съща за всички случаи, предпоставка за осъществяване на друга държавна служба или дейност: прекратено правоотношение на народно представителство, което имплицитно се съдържа в акта за избор на тази друга длъжност. И както не е необходимо изрично и формално заявление пред Народното събрание преди избора за приемане на друга държавна служба, така и тази отрицателна страна на волеизявлението за избор не е необходимо да бъде самостоятелно и формално изразена в друг различен от акта /решението/ за избор акт. Когато народният представител е избран за министър той се възстановява в пълномощията си на народен представител, ако настъпи един нов юридически факт - прекратяване на правното положение на министър, когато ще се „възродят” пълномощията и качеството народен представител. И ако няма този нов факт за избрания и положил клетва за министър той би бил в положението, така както и народните представители, за които самото Народното събрание е взело решение (провело е избор) да бъдат на друга длъжност.
Текстът на чл. 72, ал. 1 от Конституцията трябва да се разбира в съгласие и подчиненост на материалноправните разпоредби на чл. 8 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията. Този текст очевидно изисква решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, но това се отнася до несъвместимост, ако тя действително бъде установена, случаите на която не обхващат изключителната хипотеза: когато с един правен акт - именно решението на Народното събрание едновременно се поражда и прекратява правоотношение. Тук прекратяването е станало по силата на акта на избор на длъжност, различна със заеманата и особения характер на този акт и положението на Народното събрание, което е орган с най-висше доверие и власт. Тъй като Народното събрание формално с отделен акт е конституирало новото правно положение и отрекло съществуващото до избора, не е необходимо констатиращото действие на Конституционния съд. Защото то е изключено със самия факт на избор. Член 72, ал. 1 има процесуално значение и е приложим, само ако е налице несъвместимост. В случая няма такава. Най-многото, което Конституционният съд може да установи е това, което вече е налице, т.е., че с избора за председател на ДАНС Пеевски престава да е народен представител. А щом не е народен представител още с избора, не може да има несъвместимост.
По изложените съображения и на основание чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 12, ал. 1 т. 9 и чл. 14, ал. 4 ЗКС Конституционният съд
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ искането на 96 народни представители от 42-то Народно събрание за предсрочно прекратяване пълномощията на народния представител Делян Славчев Пеевски, избран с листата на Движението за права и свободи в 13-ти многомандатен избирателен район, на основание несъвместимост на положението му на народен представител с изпълнявана друга държавна служба – председател на Държавна агенция „Национална сигурност”.
Решението е окончателно и влиза в сила от днес – 8 октомври 2013 г.
Председател: Димитър Токушев
Източник: constcourt.bg
София, 8 октомври 2013 г.
Конституционно дело № 16 от 2013, съдия докладчик Румен Ненков
Конституционният съд в състав: Председател: Димитър Токушев и членове: Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова , Георги Ангелов, Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев при участието на секретар-протоколиста Мариана Георгиева разгледа в закрито заседание на 8 октомври 2013 г. конституционно дело № 16/2013 г., докладвано от съдията Румен Ненков.
Производството е по чл. 72, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 3 от Конституцията на Република България.
Предмет на разглеждане по същество е искане на деветдесет и шест народни представители от 42-ото Народно събрание за установяване на настъпила на 14 юни 2013 г. несъвместимост с положението на народен представител на Делян Славчев Пеевски, поради изпълнение на друга държавна служба, и предсрочно прекратяване на пълномощията му на народен представител.
Вносителите твърдят, че на 14 юни 2013 г. с решение на Народното събрание народният представител Делян Славчев Пеевски е бил избран за председател на Държавна агенция „Национална сигурност” (ДАНС), след което в новото си качество е положил изискуемата по закон клетва и е започнал фактическото изпълнение на съответната държавна служба. Считат, че по този начин по отношение на него е възникнала несъвместимост с положението на народен представител, поради което искат Конституционния съд да упражни правомощието си по чл. 72, ал. 2 във вр. с ал.1, т. 3 от Конституцията като установи несъвместимостта и прекрати предсрочно пълномощията му на народен представител.
Като заинтересувани страни по делото са конституирани Делян Славчев Пеевски, Народното събрание, президентът на Република България, Министерският съвет, Върховният административен съд, Централната избирателна комисия, Българският хелзинкски комитет, Асоциацията „Прозрачност без граници” и Центърът за изследване на демокрацията.
Постъпили са писмени становища от Делян Пеевски, президента на Република България, Българския хелзинкски комитет и Центъра за изследване на демокрацията.
В становището си Делян Пеевски се позовава на обстоятелството, че продължава да бъде народен представител, тъй като Народното събрание не е гласувало оставката, която е подал във връзка с избора, но впоследствие е оттеглил. Твърди, че фактическият състав по избирането му за председател на ДАНС не е завършен, защото няма изрично решение на Народното събрание за прекратяване на пълномощията му като народен представител, както и поради липсата на подписан от него акт за встъпване в друга държавна длъжност. Развива и тезата, че дори и да се приеме хипотетично, че на 14 юни 2013 г. е възникнала „несъвместимост”, с последвалата на 19 юни 2013 г. отмяна на решението за избор на Народното събрание тази „несъвместимост” е била прекратена, не е била налице към момента на подаване на искането и няма да бъде налице към момента на произнасянето на Конституционния съд. По тези съображения Пеевски моли искането да бъде отхвърлено като неоснователно.
На заинтересувания народен представител е била предоставена и възможността по чл. 26 ЗКС да даде лични обяснения пред Конституционния съд в заседанието на 8 октомври 2013 г., но той не се е възползвал от нея.
Президентът счита, че трудовото правоотношение на Делян Пеевски като председател на ДАНС е възникнало на 14 юни 2013 г. с избирането му от Народното събрание на този пост и полагането на клетва по чл. 8а ЗДАНС. С това е настъпила несъвместимост с положението му на народен представител, поради което предлага искането като основателно да бъде уважено. В становището си поставя и въпрос за неконституционност на решението на парламента от 19 юли 2013 г. за отмяна на избора, което обаче не е оспорено пред Конституционния съд по надлежния ред, поради което е извън предмета на конституционния контрол.
Българският хелзинкски комитет поддържа, че пълномощията на Делян Пеевски са прекратени ex lege с подаването на оставка, считайки, че последвалото й оттегляне е правно ирелевантно. Освен това изразява становище, че на 14 юни 2013 г. същият е изпълнявал друга държавна служба, с което е възникнала несъвместимост с положението му на народен представител, като счита, че обстоятелството, че изпълнението е било кратковременно е без правно значение. Затова предлага Конституционния съд да установи кумулативно, че са налице и двете основания за предсрочно прекратяване на мандата на народен представител.
Центърът за изследване на демокрацията счита, че в периода от избирането му за председател на ДАНС с решение на парламента от 14 юни 2013 г. до отмяната на същото решение Делян Пеевски се е намирал в условията на несъвместимост по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, тъй като е заемал друга държавна служба. Предлага Конституционният съд на основание чл. 72, ал. 2 от Конституцията да установи несъвместимостта и прекрати предсрочно депутатските му пълномощия.
Като обсъди данните по делото, съображенията на вносителя на искането и представените от част от конституираните заинтересувани страни становища, Конституционният съд прие следното:
Делян Славчев Пеевски е придобил положението на народен представител от 42-ото Народно събрание, избран с листата на Политическа партия „Движение за права и свободи” в 13 многомандатен избирателен район – Пазарджишки, въз основа на резултатите от произведените на 12 май 2013 г. парламентарни избори, обявени с решения 2643-НС/15.05.2013 г. и 2652/17.05.2013 г. на Централната избирателна комисия, и положената на 21 май 2013 г. депутатска клетва по чл. 76, ал. 2 от Конституцията. С решение на Народното събрание от 14 юни 2013 г. на основание чл. 84, т. 8 и чл. 86, ал.1 от Конституцията и чл. 8, ал.1 от Закона за Държавна агенция „Национална сигурност” (ЗДАНС) по предложение на министър-председателя на Република България е бил избран за председател на агенцията и незабавно е положил изискуемата по чл. 8а ЗДАНС клетва.
С оглед на избора Делян Пеевски подал оставка като народен представител с искане да бъде приета от Народното събрание на основание чл. 72, ал. 2 във вр. с ал.1, т.1 от Конституцията (молба вх. № 354-00-374/14.06.2013 г.). Още на същата дата осъществил работни срещи с ръководни служители на ДАНС, главния прокурор и министъра на вътрешните работи. В качеството си на новоизбран председател на ДАНС дал интервю за вестник „Преса”, публикувано на 15 юни 2013 г.
Със заявление вх. № 354-00-385/17.06.2013 г. Пеевски оттеглил подадената от него оставка като народен представител и същата не е гласувана от Народното събрание. На 19 юни 2013 г. Народното събрание е отменило решението си за избиране на председател на ДАНС, прието на 14 юни 2013 г.
При така установените безспорни фактически положения искането на народните представители не получи изискуемата по чл. 15, ал. 2 ЗКС подкрепа на повече от половината (най-малко 7 гласа) от всички съдии в Конституционния съд, поради което беше отхвърлено.
І. Според съдиите Димитър Токушев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Стефка Стоева, Борис Велчев и Гроздан Илиев искането е неоснователно по следните съображения:
Несъвместимостта има едно и също съдържание както в публичното, така и в частното право, както когато е първоначална, така и когато е последваща. Съдържанието й е еднакво и в случаите, когато засяга изпълнението на държавна служба и когато се отнася до изпълнението на определена дейност. В този смисъл е и Решение № 5 от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. Правната уредба на несъвместимостта има за цел да не допусне и да попречи на изпълнението на държавна служба или на друга дейност, по начин, който би влязъл в противоречие или би поставил под съмнение изискванията за независимост и добросъвестност при осъществяване на пълномощия, на права и задължения. Несъвместимостта решава въпроса как трябва да се развие възникнало конкретно правоотношение с оглед възможността да се упражняват правата и задълженията по него. Тя предполага две паралелни правоотношения, едно от които Конституцията повелява да бъде премахнато. Отстраняването й може се постигне единствено чрез волеизявление за прекратяване на едното от правоотношенията от лицето, което е страна по двете правоотношения. Друг правен субект със свое волеизявление би могъл да прекрати несъвместимостта по определен ред само в случай, че тя не е прекратена от самото лице в сроковете, установени в закона.
Несъвместимостта е правен институт, чиято уредба се съдържа в Конституцията (чл. 68). Законът за предотвратяване на конфликт на интереси /обн., ДВ бр. 94 от 2008 г., посл. изм. ДВ бр. 15 от 2013/ (ЗПУКИ) е общият закон,който въвежда съответни принципи, правила и процедури по отношение на несъвместимостта при заемането и осъществяването на публични длъжности от лицата по чл. 3 от закона, между които са и народните представители. Редица други закони като Кодексът на труда, Законът за държавния служител, Законът за Конституционен съд, Законът за съдебната власт, Законът за МВР също установяват правила във връзка с този институт.
Членството на Република България в Европейския съюз наложи приемането на общ закон, който да урежда материята с несъвместимостта. В изпълнение на тези изисквания, през 2008 година е приет Законът за предотвратяване и установяване на конфликта на интереси. Като елемент от държавната политика за предотвратяването на конфликта на интереси, в закона е посветена отделна глава на несъвместимостта. Поради променената законодателна среда след приемането на Република България в Европейския съюз, постановеното в Решение на КС № 4 по к.д. № 2 от 1995 г. по отношение на пар. 7 от ПЗР на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, приет от 37-то Народно събрание, е загубило значението си.
В процедурата по чл. 72, ал. 2, т. 3 от Конституцията, Конституционният съд решава конкретен правен спор. В тези случаи, като и при произнасяне по спорове за законност на избора на президент, вицепрезидент и народен представител, Конституционният съд е обвързан от разпоредбите на Конституцията и на законите, а не от съдебната практика.
Конституцията забранява на народните представители да са в несъвместимост - да изпълняват друга държавна служба или да извършват дейност, която според закона е несъвместима с положението им /чл. 68, ал. 1 от Конституцията/. Този конституционен текст не изчерпва правната уредба и препраща тя да бъде уредена със закони. Както вече се е произнесъл Конституционният съд с Решение № 2 от 26 февруари 1992 г. по к.д. № 2 от 1992 г., законодателят не е дал легално определение за несъвместимост по смисъла на чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията, поради което същността му трябва да се анализира в контекста на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, законодателството и принципите, на които се основава нашата Конституция. Тя поставя пред народните представители правното задължение да не допускат състояние на несъвместимост и следва да им осигури възможност да могат да изпълнят това свое задължение. Правото не познава случаи, в които се възлага задължение на едно лице, без да му се осигури възможност да го изпълни. Наличната още от момента на избора на народен представител, както и впоследствие възникналата несъвместимост, трябва да бъдат прекратени в подходящ срок и при спазване на съответна процедура. Бездействието на народния представител след изтичане на този срок да подаде оставка или да премахне несъвместимостта по друг начин е основание да доведе до предсрочното прекратяване на пълномощията му от Конституционния съд.
Законодателството на Република България последователно провежда принципа, че прекратяването на несъвместимост, както първоначална, така и последваща, се извършва по ред и срок, установени със закон. Този принцип е прокаран в Закона за Конституционен съд /чл. 6, ал. 3/, Закона за местното самоуправление и местната администрация /чл. 41, ал. 3/ и Закона за предотвратяване и установяване на конфликта на интереси /Глава трета/. Правото изисква негативните последици от несъвместимостта да не настъпват автоматично, а само ако не е отстранена по съответната процедура и в срок.
Разбирането, че несъвместимостта автоматично обвързва Конституционния съд предсрочно да прекрати правомощията на народен представител не може да бъде споделено. Прекратяването на правомощията на народен представител не засяга единствено и само неговите интереси, но и политическите интереси на избирателите, които той представлява в Парламента. Автоматичното прекратяване на пълномощията, без сериозната конкретна преценка на всеки отделен случай с оглед на критериите, посочени в Тълкувателно решение на Конституционния съд № 5 от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. би довело до неблагоприятни последици не само за народния представител, но би представлявало и акт на ревизия на волята на избирателите. Подобно разбиране изкуствено поставя редица народни представители в безизходно положение, защото към деня на избора са били магистрати, кметове или са участвали в управителни и контролни органи на търговски дружества, както и еднолични търговци. Такова е положението в 41-то и 42-то Народно събрание, където народни представители от различни парламентарни групи са декларирали несъвместимост в съответствие със ЗПУКИ. Недопустимо е народни представители, защото са изпълнили задълженията си по ЗПУКИ, да бъдат държани в зависимост от техните политически опоненти или от други субекти по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, които във всеки момент могат да поискат от Конституционния съд установяване на несъвместимост и предсрочното прекратяване на пълномощията им. Изводът, че последиците от несъвместимостта за народните представители настъпват незабавно и необратимо, на практика ограничава правото им да бъдат избирани в Парламента. Ако възприеме такова тълкуване, Конституционният съд би дописал условията за избираемост, изчерпателно изброени в чл. 65 от Конституцията. Тезата, че кандидатите за народни представители предварително и на свой риск трябва да отстранят всички обстоятелства, които към деня на изборите могат да ги поставят в състояние на несъвместимост е неприемлива и нарушава Конституцията.
В досегашната практика на Конституционния съд има два случая на предсрочно прекратяване на пълномощия на народен представител поради несъвместимост. По първия е постановено Решение № 4 от 1993 г. по к.д. № 3 от 1993 г. В мотивите му се казва, че ако народният представител Стоян Ганев, избран за председател на ОС на ООН предпочете тази си длъжност, прекратяването на правомощията му трябва да стане по реда на чл. 72 от Конституцията. Месеци по късно, съдът в Решение № 10 по к.д. № 10 от 1993 г. констатира, че "няма данни, а и твърдения дори" за прекратяването на функциите на председател на ОС на ООН и предсрочно прекратява пълномощията му на народен представител поради несъвместимост. Двете решения ясно показват убеждението на Конституционния съд, че последиците от несъвместимостта не следва да настъпват автоматично и че трябва да бъде даден подходящ срок за избор на народния представител, коя длъжност да изпълнява, като по този начин преустанови несъвместимостта. Случаят с народния представител Христофор Дочев, отразен в Решение № 2 по к.д. № 2 от 1992 г. е различен и визира хипотезата, при която въпреки подадена оставка на народния представител, Народното събрание отказва да я гласува и служебно го поставя в състояние на несъвместимост, по която впоследствие Конституционният съд се произнася.
Предсрочното прекратяване на пълномощията на народен представител по чл. 72, ал. 1, т. 3 от Конституцията е неблагоприятна правна последица. В рамките на своите правомощия по чл. 12, ал. 1, т. 9 ЗКС, съдът следва да констатира, че народен представител е нарушил разпоредбата на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, като е изпълнявал друга държавна служба или е извършвал дейност, която според закона е несъвместима с положението му. Нарушението трябва да бъде от такъв характер, че да възпрепятства постигането на основните цели на тази разпоредба, посочени в Решение № 5 на Конституционния съд от 1993 г. по к.д. № 6 от 1993 г. и Решение № 7 на Конституционния съд от 2010 г. по к.д. № 5 от 2010 г. - да се осигури независимостта на законодателната власт и да се създадат гаранции за редовното присъствие и участие на народния представител в работата на Народното събрание. След като констатира такова нарушение, съдът въпреки волята на народния представител предсрочно прекратява пълномощията му. Правото на защита на народния представител в тази процедура се осигурява от разпоредбата на чл. 26 от Закона за Конституционния съд.
Народният представител Делян Пеевски е подал оставката си като народен представител в деня на избора му за председател на ДАНС. Той е предприел всички зависещи от него действия да отстрани възникналата несъвместимост и с действията си не е нарушил Конституцията и действащото законодателство. Конституцията и законите не поставят пред него допълнителни изисквания, за да бъде поведението му правомерно и неподлежащо на санкцията по чл. 72, ал. 1 от Конституцията. Колкото до тезата, че пълномощията на народен представител автоматично се прекратяват, когато той бъде избран от Народното събрание на друга длъжност не може да бъде споделена, тъй като така ще бъде дописан чл. 72 от Конституцията.
ІІ. Според съдиите Благовест Пунев, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов и Анастас Анастасов искането е основателно по следните съображения:
С определението по допустимостта на искането от 4 юли 2013 г. Конституционният съд е приел да се произнесе по същество в рамките на правомощието си по чл. 72, ал.2, пр.1 във вр. с ал. 1, т.3, пр. 2 от Конституцията, т.е. по искането за установяване на несъвместимост по чл. 68, ал. 1 от Конституцията – изпълнение на друга държавна служба, и съответно – прекратяване на пълномощията на народния представител на това основание. С оглед мотивационната част на искането може само да се отбележи, че подаването на оставка от Пеевски като народен представител и произнасянето по нея от парламента, до който е адресирана, не съставляват елементи на фактическия състав, предпоставящ възникването на основаното на проведения избор друго служебно правоотношение.
Считаме, че на 14 юни 2013 г. с обявяването на избирането на Делян Пеевски за председател на ДАНС по предложение на министър-председателя и полагането от него на изискуемата от чл. 8а ЗДАНС клетва са били осъществени всички юридически факти, необходими за заемане на съответната държавна служба по смисъла на чл. 68, ал. 1, пр. 1 от Конституцията – председател на ДАНС. За избраното лице не е съществувала никаква правна пречка да започне фактическото изпълнение на възложените му от закона правомощия, както е станало и в действителност.
Вярно е, че за да възникне служебното правоотношение с държавен служител в ДАНС законът изисква не само заемане на длъжността, но и формално писмено удостоверено встъпване с полагане на законоустановена по съдържание клетва и подписване на клетвен лист (чл. 57 ЗДАНС). Това изискване обаче не се отнася за председателя на ДАНС, който по силата на чл. 19, ал.4, т.1 от Закона за администрацията се счита за орган на изпълнителната власт и като такъв поначало не отговаря на условията за държавен служител (чл. 2, ал.1 и чл. 3, т.1 от Закона за държавния служител).
В изпълнение на службата си непосредствено след избора и полагането на клетвата на 14 юни 2013 г. Делян Пеевски е провел работни срещи с ръководни служители на ДАНС, главния прокурор и министъра на вътрешните работи, на които са били обсъдени въпроси, свързани със задачите на агенцията и взаимодействието й със сродните правозащитни органи и институции. В качеството си на новоизбран председател на ДАНС е дал и интервю за вестник „Преса”. С тези свои действия Пеевски фактически е изпълнявал правомощията си по организацията, ръководството и представляването на агенцията (чл. 9, ал.1, т.1 и 2 ЗДАНС).
Въпросът дали народните представители могат да изпълняват и функции като членове на държавни агенции е решен с Тълкувателно решение № 5/1993 г. по к.д. № 6/1993 г. на Конституционния съд, което е дало недвусмислен отговор, че това не се допуска от чл. 68, ал.1, пр. 1 от Конституцията (вж. в същия смисъл и мотивите на Решение № 4/1993 г. по к.д. № 3/1993 г.). Тази констатация с още по-голяма сила важи и за лицето, което е ръководител на такава агенция. Понятието „държавна служба” е конституционно, а не законово, защото за разкриване на неговото съдържание Конституцията не препраща към друга законодателна уредба. Това е отразено и в трайната практика на Конституционния съд – Тълкувателно решение № 5/1993 г. по к.д. 6/1993 г. и Тълкувателно решение № 4/1993 г. по к.д. № 3/1993 г.
За разлика от несъвместимостта в хипотезата на чл. 68, ал. 1, пр. 2 от Конституцията – извършване на дейност, която според закона е несъвместима с положението на народен представител, несъвместимостта по чл. 68, ал. 1, пр. 1 от Конституцията не е обвързана с разпоредбите на друг специален закон и не предвижда срок за отстраняването й. Затова в случая прякото действие на изричната разпоредба на основния закон изключва приложимостта на чл. 13 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Следователно към 14 юни 2013 г., като е изпълнявал държавната служба, на която е бил избран, Делян Пеевски е изпаднал в състояние на несъвместимост с положението на народен представител – основание за предсрочно прекратяване на пълномощията му по чл. 72, ал.1, т.3, пр.2 от Конституцията.
В становището на Делян Пеевски е направено възражение, че дори и да се приеме, че кратковременно е изпълнявал друга държавна служба, несъвместима с положението му на народен представител, впоследствие това изпълнение е било преустановено към момента на внасянето на искането в Конституционния съд и няма да бъде налице към момента на произнасянето на съда. Тези доводи също са неоснователни. Състоянието на несъвместимост по смисъла на чл. 68, ал. 1 от Конституцията, независимо от неговото времетраене, опорочава непоправимо депутатския статус. При установяването му от Конституционния съд по реда на чл. 72, ал.2, пр.3 във вр. с ал.1, т. 3, пр.2 от Конституцията пълномощията на съответния народен представител подлежат на предсрочно прекратяване. Единственото изключение от това принципно положение е предвидено в чл. 68, ал. 2 от Конституцията при избиране на народен представител за министър, като само в този случай депутатските пълномощия не се прекратяват, а се прекъсват в периода на заемането на поста в изпълнителната власт (вж. в този смисъл Тълкувателно решение № 8/1993 г. по к.д. № 5/1993 г. на Конституционния съд). Когато народен представител приема да заеме друга държава длъжност, освен министър, той поема и евентуалните неблагоприятната последица при освобождаване от длъжността да не може да бъде възстановен като народен представител.
Възприемането на тезата, че продължителността на несъвместимостта, съответно – прекратяването й към момента на постановяване на решението на Конституционния съд по чл. 72, ал. 2 от Конституцията, са обстоятелства с правно значение, би създало обективни предпоставки за недопустимо заобикаляне на съответните конституционни предписания в необхванатите от изключението по чл. 68, ал. 2 от Конституцията случаи. Тогава, за да запазят своя депутатски статус, изпадналите в несъвмесимост народни представители биха могли само временно да прекъснат несъвместимата дейност до произнасянето на съда, а след постигането на изгодно за тях решение да я подновят. Според Конституционния съд обаче разпоредбите на основния закон, тълкувани съобразно вложения в тях разум и действителното им съдържание, изключват възникването на такава абсурдна ситуация.
Накрая намираме, че резултатът от настоящето дело представлява неоправдано отклонение от досегашната еднозначна и непротиворечива практика на Конституционния съд, което би могло да създаде проблеми при бъдещото тълкуване на съответните конституционни норми.
ІІІ. Според съдията Цанка Цанкова искането е недопустимо по следните съображения:
Искането за установяване на несъвместимост на Делян Пеевски и прекратяване на неговите пълномощия като народен представител трябва да бъде отхвърлено на процесуално основание – чл. 22, ал. 3 и чл. 25, ал. 2 ПОДКС. Член 72 от Конституцията не може да се приложи, тъй като не е настъпила несъвместимост. Тя е изключена със самото решение на Народното събрание, с което избира народният представител Делян Пеевски за председател на ДАНС.
Решението за избор на Делян Пеевски за председател на ДАНС е прието от 42-то Народно събрание на 14.06.2013 г. (ДВ, бр.54 от 21.06.2013 г.). Пеевски е положил и дължимата в този случай клетва. В искането не се оспорва този избор, както и че избраният придобива ново качество - орган на изпълнителната власт, който може да осъществява присъщите й правомощия.
Приемането на становището, че народният представител Пеевски е в несъвместимост означава да приемем, че Народното събрание е в нарушение на чл. 8 и на чл. 68, ал. 1 от Конституцията.
Актът на решение на Народното събрание е волеизявление със сложно съдържание: - първата част, оповестена, да настъпят допустимите и предписани от закона последици т. е. да стане депутатът Пеевски ръководител на ДАНС; - втората част, имплицитно вложена в съдържанието, че той няма повече положението на народен представител. Изборът е осъществен – лицето ще бъде ръководител на служба, което е отрицание на състоянието и правомощията му на народен представител до избора. Възложено му е упражняване на правомощия вън и различни от правомощията по законодателната власт. И това е по силата на акта за избор. Нелогично е да се приеме, че лицето едновременно ще осъществява функции от двете власти. Самият избор и приемането на този избор и подписването на клетвения лист изключват старото до избора положение за участие в законодателната власт.
Конституцията изключва съвместяването на длъжности от различните власти (чл. 8 от Конституцията). Тя не позволява съвместяване на представителна власт и изпълнителна власт. Да се приеме противното, че с избора не е изключено осъществяването на функции по законодателната власт означава нарушаване на чл. 8 и чл. 68 от Конституцията. Означава, че Народното събрание нарушава принципа на разделност на властите, а върховният орган има противоконституционно поведение и предизвиква несъвместимост, установявайки при това неокончателност и двусмислие на избора. Това би било флагрантно нарушение на чл. 8 от Конституцията, каквото не може да се съдържа в съждението за избор.
Това се потвържава и от чл. 68, ал. 2 на Конституцията. Само в този случай и по изрично разпореждане по волята на конституционния законодател се установява една особена последица. Но и чл. 68, ал. 2, установяващ изключение излиза от общата, една и съща за всички случаи, предпоставка за осъществяване на друга държавна служба или дейност: прекратено правоотношение на народно представителство, което имплицитно се съдържа в акта за избор на тази друга длъжност. И както не е необходимо изрично и формално заявление пред Народното събрание преди избора за приемане на друга държавна служба, така и тази отрицателна страна на волеизявлението за избор не е необходимо да бъде самостоятелно и формално изразена в друг различен от акта /решението/ за избор акт. Когато народният представител е избран за министър той се възстановява в пълномощията си на народен представител, ако настъпи един нов юридически факт - прекратяване на правното положение на министър, когато ще се „възродят” пълномощията и качеството народен представител. И ако няма този нов факт за избрания и положил клетва за министър той би бил в положението, така както и народните представители, за които самото Народното събрание е взело решение (провело е избор) да бъдат на друга длъжност.
Текстът на чл. 72, ал. 1 от Конституцията трябва да се разбира в съгласие и подчиненост на материалноправните разпоредби на чл. 8 и чл. 68, ал. 1 от Конституцията. Този текст очевидно изисква решение на Народното събрание, респ. на Конституционния съд, но това се отнася до несъвместимост, ако тя действително бъде установена, случаите на която не обхващат изключителната хипотеза: когато с един правен акт - именно решението на Народното събрание едновременно се поражда и прекратява правоотношение. Тук прекратяването е станало по силата на акта на избор на длъжност, различна със заеманата и особения характер на този акт и положението на Народното събрание, което е орган с най-висше доверие и власт. Тъй като Народното събрание формално с отделен акт е конституирало новото правно положение и отрекло съществуващото до избора, не е необходимо констатиращото действие на Конституционния съд. Защото то е изключено със самия факт на избор. Член 72, ал. 1 има процесуално значение и е приложим, само ако е налице несъвместимост. В случая няма такава. Най-многото, което Конституционният съд може да установи е това, което вече е налице, т.е., че с избора за председател на ДАНС Пеевски престава да е народен представител. А щом не е народен представител още с избора, не може да има несъвместимост.
По изложените съображения и на основание чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от Конституцията на Република България и чл. 12, ал. 1 т. 9 и чл. 14, ал. 4 ЗКС Конституционният съд
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ искането на 96 народни представители от 42-то Народно събрание за предсрочно прекратяване пълномощията на народния представител Делян Славчев Пеевски, избран с листата на Движението за права и свободи в 13-ти многомандатен избирателен район, на основание несъвместимост на положението му на народен представител с изпълнявана друга държавна служба – председател на Държавна агенция „Национална сигурност”.
Решението е окончателно и влиза в сила от днес – 8 октомври 2013 г.
Председател: Димитър Токушев
Източник: constcourt.bg
Comments
comments powered by Disqus